Small-Stick Diplomacy in the South China Sea (Chính sách ngoại giao cây gậy nhỏ của Trung Quốc ở biển Đông) 23, 2012

By: James Holmes, Toshi Yoshihara

A seemingly quixotic impasse between Philippine and Chinese ships played out this week at Scarborough Shoal, 120-odd miles west of the Philippine island of Luzon. We say “seemingly” because it makes eminently good sense for China to dispatch lightly armed—or even unarmed—noncombat vessels to uphold its territorial claims in the South China Sea. That’s what happened at Scarborough Shoal, where no Chinese warships got involved. Beijing’s muted approach conforms to its pattern of calibrating deployments of force to the circumstances while holding overwhelming military might in reserve to deter or compel recalcitrant Southeast Asian states.

That’s savvy diplomacy. It means using the least force necessary—including nonmilitary ships from its maritime surveillance and law-enforcement services, or “five dragons stirring up the sea,” as one Chinese author calls them. Sea power is about more than men-of-war and ship-launched aircraft, the high-profile implements that grace the cover of Jane’s Fighting Ships. Shore-based missiles, aircraft, sensors and command-and-control infrastructure can influence events on the high seas. So can coast guards and maritime-enforcement agencies. Even privately owned assets like merchantmen and fishing boats represent an arm of sea power if they can transport war materiel, monitor foreign ship movements, lay sea mines and the like.

Viewing sea power as a continuum gives China’s leadership a range of options, including brandishing a small stick to accomplish its goals. It can do so because Manila and other claimants to regional islands and seas know full well that Beijing may unlimber the big stick—in the form of People’s Liberation Army (PLA) ships, warplanes and missiles—and wallop them if they defy its will. The future will probably witness more encounters like the one at Scarborough Shoal unless the Philippines deploys a counterweight to Chinese ambitions, either by accumulating sea power of its own or by attracting help from powerful outsiders.

Communities of Interest

Neither the Philippines nor any other Southeast Asian state is likely to amass sufficient physical power to stand alone against Chinese blandishments. That leaves balancing. But presenting a united front is hard for the Association of South East Asian Nations (ASEAN), the most obvious candidate to act as a balancing coalition. ASEAN is a notoriously loose regional consortium. True to form, its members have not yet mustered a consensus on the Scarborough Shoal standoff. Nor is the United States eager to take sides. Washington professes agnosticism toward conflicting maritime claims, insisting only that navigational freedoms be preserved.

The vagaries of coalition politics, then, could determine Manila’s fortunes at Scarborough Shoal and in future showdowns. Beijing has displayed an impressive capacity to learn from its mistakes since 2010, when its hamfisted tactics frightened China’s weaker neighbors into making common cause among themselves and with the United States. “China is a big country and other countries are small countries, and that’s just a fact,” proclaimed China’s foreign minister in one shockingly undiplomatic exchange with his Singaporean counterpart.

The unsaid but unmistakable message behind such in-your-face statements: “Get used to it.” That’s a message minor powers situated near major ones take to heart. Hence Southeast Asians’ receptiveness to diplomatic and military cooperation with one another and with outsiders like the United States, India and Japan.

China wants to reduce Southeast Asians’ newfound propensity for balancing. Since 2010, realizing the error of its ways, Beijing has prosecuted its maritime claims with a lighter hand. For insight into China’s small-stick diplomacy, consider military theorist Carl von Clausewitz. Clausewitz is all about pummeling enemy armies, but in passing he urges statesmen to look for opportunities to disrupt the “community of interest” binding together an enemy alliance.

This might not prove too difficult, he implies. After all, “One country may support another’s cause, but will never take it so seriously as it takes its own.” Allies and coalition partners contribute token forces unless their survival is at stake, and they look for the exit when the going gets tough. By exercising restraint, then, Beijing can hope to divide and conquer. And indeed, Chinese leaders insist on treating Southeast Asian governments on a one-to-one basis. That keeps ASEAN members from pooling their diplomatic and military resources.

Five Hungry Dragons

ASEAN’s drift relative to a unified, determined China coincides with a dramatic surge in Chinese maritime strength. Foreign observers’ attention is understandably riveted on the more conspicuous military dimension of China’s sea power, as manifest in high-end destroyers, stealth fighters and the nation’s first aircraft carrier. But the non-naval maritime services constitute an important—and largely overlooked—facet of Chinese nautical prowess.

Indeed, Beijing is evidently expanding the five dragons faster than the PLA Navy. The maritime-enforcement services are recruiting new manpower while taking delivery of decommissioned naval vessels. Furthermore, Chinese shipyards are turning out state-of-the-art cutters like sausages. Many are capable of sustained patrols in the farthest reaches of the China seas, assuring that China can maintain a visible presence in waters where it asserts sovereign jurisdiction. Indeed, Haijan 84, one of China’s most modern law-enforcement vessels, occupied the epicenter of this week’s imbroglio. Not the navy but China Marine Surveillance, an agency entrusted with protecting China’s exclusive economic zones, dispatched Haijan 84to the scene.

Beijing’s buildup of nonmilitary sea power testifies to its balanced approach to managing the nation’s nautical surroundings. Employing non-naval assets in clashes over territory reveals a sophisticated, methodical strategy for securing China’s maritime claims throughout Asian waters. Best of all from China’s standpoint, this strategy artfully widens fissures in ASEAN’s already crumbling edifice. Clausewitz would nod approvingly.

First, using coast-guard-like assets reinforces China’s diplomatic messaging. Sending warships to shoo away Philippine ships would indicate that China accepts that it is competing for territory claimed by others. Sending enforcement vessels, by contrast, matter-of-factly signals that China is policing sovereign waters. Chinese skippers can act against foreign vessels while diplomats condemn Southeast Asian governments for infringing on China’s sovereignty and violating domestic law. Furthermore, relying on non-naval vessels partially inoculates Beijing against the charge that it is practicing gunboat diplomacy. China’s narrative: this isn’t diplomacy at all, it’s routine law enforcement!

Second, the lopsided power mismatch between China and ASEAN dictates a softer touch. Beijing can afford to deploy lightly armed ships against maritime rivals whose navies barely rate as coast guards. PLA Navy involvement would constitute an overmatch in most cases. Imagine the press photos if a tip-of-the-spear Chinese frigate or destroyer faced off against an outclassed Philippine Navy vessel. China would look like a bully in regional eyes.

For instance, the first Philippine vessel to respond off Scarborough Shoal was flagship BRP Gregorio del Pilar. The Gregorio del Pilar—the pride of the Philippine Navy fleet—is a U.S. Coast Guard hand-me-down of 1960s’ vintage. Though grandiosely rebranded as a frigate, it boasts minimal combat capacity. There’s little doubt who would prevail in a hypothetical battle. But while Godzilla can squash Bambi, his public image suffers. Relying on the maritime-enforcement services limits the chances of a diplomatic debacle without forfeiting Chinese interests.

Third, employing nonmilitary means eschews escalation while keeping disputes local. Using a blunt military instrument like the PLA Navy would internationalize any minor incident, bringing about the outcome China fears most. Shots fired in anger by PLA gunners likely would provoke regionwide protests while igniting nationalist passions. Unobtrusive methods, by contrast, keep contests bilateral while stacking the deck in China’s favor.

Fourth, nonmilitary vessels empower Beijing to exert low-grade but unremitting pressure on rival claimants to South China Sea islands and waters. Constant patrols can probe weaknesses in coastal states’ maritime-surveillance capacity while testing their political resolve. Keeping disputes at a low simmer, moreover, grants China the diplomatic initiative to turn up or down the heat as strategic circumstances warrant.

And if all else fails, Beijing can employ its navy as a backstop to the civilian agencies. That China—unlike its weaker rivals—has the option of climbing the escalation ladder only amplifies the intimidation factor in places like Scarborough Shoal or the Spratly Islands. Indeed, the mere threat of naval coercion may induce an opponent to back down in a crisis. Innocuous in themselves, the five dragons’ peacetime patrols carry significant weight when backed by the firepower of a great fleet—and Manila knows it.

Sign of the Times

Given the strategic benefits of nonmilitary sea power, maritime-law enforcement promises to remain a growth industry in China in the coming years. Beijing can hope to achieve its goals through discreet methods while applying a solvent to any opposing coalition before it solidifies. That would be an impressive feat of nautical diplomacy, and it could succeed. It behooves the United States and its Southeast Asian allies to pay as much attention to unglamorous civilian ships—China’s small stick—as they do to big-stick platforms that dominate headlines.

Scarborough Shoal is a harbinger of things to come. Never overlook the political value of ships just because they don’t bristle with guns and missiles.

James Holmes is an associate professor of strategy at the U.S. Naval War College, where Toshi Yoshihara holds the John A. van Beuren Chair of Asia-Pacific Studies. They are the coauthors of Red Star over the Pacific, an Atlantic Best Book of 2010. The views voiced here are theirs alone.




Bản dịch của Trần Văn Minh

Một sự đối đầu bế tắc có vẻ kỳ cục giữa Philippines và Trung Quốc diễn ra tuần này tại bãi cạn Scarborough, khoảng 120 hải lý về phía tây đảo Luzon, thuộc Philippines. Chúng tôi nói “có vẻ” là vì Trung Quốc rất có lý khi điều động các tàu phi quân sự, có trang bị vũ khí loại nhẹ, hoặc không trang bị vũ khí, để bảo vệ tuyên bố chủ quyền của họ trong khu vực biển Đông. Đó là chuyện đã xảy ra tại bãi cạn Scarborough, và tàu quân sự Trung Quốc đã không can dự vào. Cách xử lý vấn đề thầm lặng của Bắc Kinh hợp với mô hình dàn trận có tính toán đối với những tình huống như thế, trong khi để dành sức mạnh quân sự vượt trội để đối phó và bắt ép các nước Đông Nam Á cứng đầu.

Đó là chính sách ngoại giao khôn khéo. Có nghĩa là dùng ít sức mạnh cần thiết nhất, kể cả các tàu phi quân sự của lực lượng cảnh sát và hải giám, hay “ngũ long nộ hải”, theo cách gọi của một tác giả Trung Quốc. Sức mạnh hải quân bao gồm nhiều thứ khác, ngoài tàu chiến và chiến đấu cơ, các loại “đồ chơi” tinh vi làm đẹp cho nội dung quyển sách Jane’s Fighting Ships. Tên lửa địa phóng, chiến đấu cơ, các bộ cảm biến, hệ thống dò tìm và điều khiển, có thể ảnh hưởng đến các vụ đụng độ ngoài khơi,  cũng như đội tuần duyên và các cơ quan hải giám. Ngay cả những thuyền buôn tư nhân và các tàu đánh cá, có thể là cánh tay của cường quốc hải quân nếu họ chuyên chở thiết bị chiến tranh, theo dõi các hoạt động của tàu bè nước ngoài, đặt mìn trên biển và các thứ tương tự.

Xem sức mạnh hải quân như là một tiến trình liên tục, cho lãnh đạo Trung Quốc một chuỗi các sự chọn lựa, gồm việc quơ một cây gậy nhỏ để đạt mục đích. Họ có thể làm thế vì Manila và các nước đòi chủ quyền biển đảo trong khu vực biết quá rõ là Bắc Kinh có thể sẵn sàng mang cây gậy lớn ra – dưới dạng tàu chiến, chiến đấu cơ và tên lửa của Quân Giải phóng Nhân dân Trung quốc (PLA) – để quất họ, nếu họ chống cự lại. Tương lai sẽ còn những cuộc chạm trán như ở bãi cạn Scarborough nếu Philippines không triển khai một lực lượng đối trọng với tham vọng của Trung Quốc, hoặc bằng việc củng cố sức mạnh hải quân của chính họ, hay tìm kiếm sự giúp đỡ của các cường quốc bên ngoài.

Lợi ích của cộng đồng

Cả Philippines lẫn bất kỳ một nước Đông Nam Á nào khác không thể có đủ sức mạnh để một mình đương đầu với các hành động của Trung Quốc. Điều này dẫn tới vấn đề cân bằng quyền lực. Nhưng để tạo ra một mặt trận đoàn kết là việc khó cho Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), một ứng viên rõ ràng nhất, sinh hoạt như một liên minh cân bằng. Ai cũng biết ASEAN là một tổ chức lỏng lẻo. Thực sự, các thành viên chưa quy tụ được sự đồng thuận về cuộc đụng độ tại bãi cạn Scarborough. Ngay cả Hoa Kỳ cũng chưa muốn đứng về phía bên nào. Hoa Thịnh Đốn chủ trương không can thiệp vào các tuyên bố chủ quyền trên biển, chỉ nhấn mạnh việc duy trì tự do hàng hải.

Do sự bất thường của chính trị liên minh, nên số phận của Manila có thể quyết định tại bãi cạn Scarborough và cả những cuộc đụng độ trong tương lai. Bắc Kinh đã chứng tỏ khả năng học hỏi đáng nể từ những sai lầm kể từ năm 2010, khi các chiến thuật vụng về của Trung Quốc gây hốt hoảng cho các nước láng giềng yếu đuối hơn, đã giúp họ liên kết với nhau và với Hoa Kỳ. “Trung Quốc là nước lớn và các nước khác là những nước nhỏ, và đó là sự thật”, Bộ trưởng ngoại giao Trung Quốc đã tuyên bố gây sốc trong một lần trao đổi thiếu tư cách ngoại giao với người đồng nhiệm Singapore.

Thông điệp không nói ra nhưng không thể nhầm lẫn, đằng sau những câu nói trơ trẽn đó là: “Hãy làm quen với điều này”. Đây là thông điệp mà các nước nhỏ sống gần nước lớn phải ghi nhớ trong lòng. Điều này đã làm cho các nước Đông Nam Á tiếp nhận những nước bên ngoài như Hoa Kỳ, Ấn Độ và Nhật Bản, về vấn đề hợp tác ngoại giao và quân sự.

Trung Quốc muốn làm suy giảm xu hướng cân bằng quyền lực mới tìm được của các nước Đông Nam Á. Từ năm 2010, sau khi ý thức về lỗi lầm trong cách hành xử của mình, Bắc Kinh đã theo đuổi việc đòi chủ quyền trên biển với phương pháp nhẹ tay hơn. Để hiểu được chính sách ngoại giao cây gậy nhỏ của Trung Quốc, hãy cân nhắc ý kiến của ông Carl von Clausewitz, một lý thuyết gia quân sự. Ông Clausewitze chuyên về tấn công quân đội kẻ thù, nhưng để thắng, ông khuyên các chính trị gia nên tìm cơ hội phá vỡ “quyền lợi của cộng đồng” kết hợp với nhau trong liên minh của địch quân.

Ông ngụ ý rằng, điều này không khó lắm. Cuối cùng, “một quốc gia có thể yểm trợ chủ trương của một quốc gia khác, nhưng sẽ không bao giờ coi trọng như của nước mình”. Đồng minh và đối tác chỉ đóng góp với khả năng tượng trưng, trừ khi liên quan đến sự sống còn của họ, và họ sẽ tìm đường tháo lui khi tình hình trở nên kịch liệt. Vì thế, qua hành động kiềm chế, Bắc Kinh có thể chia rẽ để thống trị. Và thực tế, các lãnh đạo Trung Quốc cương quyết đối xử với các nước Đông Nam Á trên căn bản song phương. Điều này ngăn cản các nước thành viên ASEAN không thể quy tụ nguồn lực ngoại giao và quân sự với nhau.

Năm con rồng đói

Sự thiếu đoàn kết của ASEAN so với một nước Trung Quốc quả quyết và thống, nhất trùng hợp với sự trỗi dậy mạnh mẽ về sức mạnh hải quân của họ. Sự chú ý của những nhà quan sát nước ngoài thì dễ hiểu, tập trung vào khía cạnh quân sự dễ thấy hơn về sức mạnh hải quân Trung Quốc, như đã thấy qua các khu trục hạm hiện đại, chiến đấu cơ tàng hình và tàu sân bay đầu tiên của họ. Nhưng các cơ quan hàng hải không thuộc hải quân lại đóng vai trò quan trọng – và thường bị bỏ qua – đối với sức mạnh trên biển của Trung Quốc.

Thật vậy, rõ ràng là Bắc Kinh đang phát triển chính sách “năm con rồng” nhanh hơn Hải quân của PLA. Các cơ quan hải giám đang bổ sung nhân sự mới, trong khi nhận thêm các tàu của hải quân để lại. Hơn nữa, các hãng đóng tàu Trung Quốc đang tuôn ra các con tàu hải giám tân tiến nhanh như xúc xích. Nhiều tàu có khả năng tuần tiễu ở những vùng biển Trung Quốc xa xôi nhất, bảo đảm sự có mặt thường xuyên của họ trên các vùng biển mà Trung Quốc khẳng định chủ quyền. Thật thế, Tàu Haijan 84 là một trong những tàu hải giám hiện đại nhất, chiếm vị trí trung tâm trong sự cố tuần này. Không phải Hải quân mà là Hải giám Trung Quốc, một cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ các vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc, đã phái tàu Haijan 84 tới hiện trường.

Việc gia tăng sức mạnh phi quân sự trên biển của Bắc Kinh chứng tỏ phương thức cân bằng về quản lý vùng biển lân cận của nước họ. Dùng phương tiện phi quân sự trong những đụng độ về lãnh thổ cho thấy một chiến lược tinh xảo, cẩn thận, nhằm củng cố các yêu sách của Trung Quốc trên toàn vùng biển châu Á. Điểm hay nhất trong quan điểm của Trung Quốc đó là, chiến lược này mở rộng một cách có nghệ thuật những vết nứt trong tòa nhà đang sụp đổ của ASEAN. Clausewitz có lẽ sẽ gật đầu đồng ý.

Thứ nhất, dùng lực lượng tuần duyên để củng cố thông điệp ngoại giao của Trung Quốc. Đưa tàu chiến ra để đuổi những con tàu của Philippines, cho thấy rằng Trung Quốc đang tranh lãnh thổ với những nước đang đòi chủ quyền khác. Ngược lại, dùng tàu hải giám cho thấy rõ rằng, Trung Quốc đang đi tuần tra trên vùng biển của mình. Tàu Trung Quốc có thể lấn át các tàu nước ngoài trong khi các nhà ngoại giao cáo buộc chính quyền các nước Đông Nam Á xâm phạm lãnh hải và vi phạm luật lệ Trung Quốc. Hơn nữa, dựa vào tàu phi quân sự phần nào tránh cho Bắc Kinh bị kết án sử dụng lối ngoại giao pháo hạm. Trung Quốc rêu rao: đây không hề là thuật ngoại giao, mà đây chỉ là thi hành luật pháp thường lệ!

Thứ hai, sự bất cân xứng về thực lực giữa Trung Quốc và ASEAN chỉ ra một điều tế nhị hơn. Bắc Kinh có thể triển khai tàu trang bị vũ khí hạng nhẹ để chống lại các địch thủ mà hải quân của họ chỉ ở hạng tuần duyên. Sự can thiệp của Hải quân PLA sẽ tạo nên cuộc đấu trội sức trong hầu hết mọi trường hợp. Thử tưởng tượng những tấm ảnh trên báo về tàu tuần dương hoặc khu trục hạm ở tuyến đầu, đối diện với một chiếc tàu hải quân Philippines lỗi thời. Trung Quốc sẽ giống như kẻ côn đồ trong mắt những nước trong vùng.

Thí dụ, chiếc tàu Philippines đầu tiên đối phó ở bãi cạn Scarborough là soái hạm BRP Gregorio del Pilar. Chiếc Gregorio del Pilar – niềm hãnh diện của hạm đội hải quân Philippines – là một món quà để lại của đội tuần duyên Hoa Kỳ thuộc thế hệ 1960. Mặc dù được cải tên một cách phóng đại là một tàu tuần dương, chiếc tàu chỉ có khả năng chiến đấu hạn chế. Không có gì nghi ngờ về kẻ chiến thắng trong trận chiến giả tưởng này. Nhưng khi con Kinh Kông có thể đè nát chú nai con Bambi thì hình ảnh của nó sẽ bị tổn thương. Việc dựa vào các lực lượng hải giám sẽ giới hạn những trở ngại ngoại giao mà không phải hy sinh quyền lợi của Trung Quốc.

Thứ ba, sử dụng hình thức phi quân sự, nghĩa là tránh sự căng thẳng trong khi giữ các tranh chấp trong giới hạn khu vực. Sử dụng phương tiện quân sự thẳng thừng như Hải quân PLA sẽ quốc tế hóa bất kỳ một sự cố nhỏ nào, mang tới kết quả mà Trung Quốc lo sợ nhất. Những phát súng từ quân lính PLA giận giữ sẽ khơi dậy sự phản pháng toàn khu vực và làm mồi lửa cho tinh thần quốc gia. Ngược lại, các phương pháp không mạnh bạo sẽ giữ sự tranh chấp trong tình trạng song phương, đồng thời cố đoạt lợi ích về phía Trung Quốc.

Thứ tư, những tàu phi quân sự cho phép Bắc Kinh sử dụng áp lực hạng thấp, nhưng dai dẳng, lên các nước đối thủ có tuyên bố chủ quyền biển đảo ở biển Đông. Thường xuyên tuần tra có thể đo lường sự yếu kém về khả năng kiểm soát biển của các nước duyên hải, đồng thời thử nghiệm quyết tâm đối kháng của họ. Hơn nữa, qua việc giữ cho những tranh chấp ở mức thấp sẽ tạo cho Trung Quốc khả năng điều chỉnh độ nóng, lên cao hoặc xuống thấp theo nhu cầu chiến lược.

Và nếu tất cả thất bại, Bắc Kinh có thể sử dụng hải quân của họ làm bình phong cho các bộ phận dân sự. Có nghĩa là, Trung Quốc – khác với những địch thủ yếu hơn – có khả năng gây thêm căng thẳng qua việc gia tăng hù dọa ở những nơi như bãi cạn Scarborough hay quần đảo Trường Sa. Thực ra, chỉ với sự đe dọa của áp lực hải quân có thể làm cho một đối thủ phải chịu thua trong một cuộc đụng độ. Một cách vô thưởng vô phạt, tuần tra trong thời bình của năm con rồng mang một trọng lượng đáng kể khi được sự hỗ trợ bởi hỏa lực của một hạm đội lớn mạnh – và Manila biết điều này.

Dấu hiệu của thời gian

Với lợi ích chiến lược của sức mạnh phi quân sự trên biển, lực lượng hải giám sẽ vẫn còn là một ngành kỹ nghệ đang lớn mạnh ở Trung Quốc trong những năm tới. Bắc Kinh có thể hy vọng đạt được mục tiêu qua những phương thức dè dặt trong khi tìm cách phá vỡ bất kỳ liên minh nào trước khi nó liên kết lại. Đó sẽ là “ngón điêu luyện” ghê gớm trong ngoại giao vùng biển, và họ có thể thành công. Hoa Kỳ và các đồng minh Đông Nam Á cần phải chú ý nhiều tới những chiếc tàu dân sự bình thường – cây gậy nhỏ của Trung Quốc – khi chúng giúp sức cho kế hoạch cây gậy lớn nổi cộm trên mặt báo.

Bãi cạn Scarborough là một điềm báo cho những chuyện sắp xảy ra. Không bao giờ bỏ qua ý nghĩa chính trị của những chiếc tàu chỉ vì chúng không có đầy những những khẩu súng và tên lửa.

Tác giả: Ông James Holmes là giáo sư về chiến lược ở trường U.S. Naval War College, nơi ông Toshi Yoshihara giữ chức chủ tịch của Viện Nghiên cứu Á châu-Thái Bình Dương. Hai ông là đồng tác giả cuốn sách: Ngôi sao đỏở Thái Bình Dương (Red Star over the Pacific), sách bán chạy nhất của Nhà xuất bản Atlantic năm 2010. Bài viết thể hiện quan điểm của riêng hai ông.

About Văn Ngọc Thành

Dạy học nên phải học
This entry was posted in Archives, Articles, International relations and tagged , , , , . Bookmark the permalink.

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập: Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s