Behind the scenes of ASEAN’s breakdown (Đằng sau sự tan vỡ của ASEAN)

By Carlyle A Thayer

SA-Jul 27, 2012

Indonesia’s Foreign Minister Marty Natalegawa recently conducted an intense round of shuttle diplomacy, visiting Cambodia, Vietnam, the Philippines, Singapore and Malaysia in order to secure agreement on the Association of Southeast Asian Nations’ (ASEAN) Six-Point Principles on the South China Sea. When asked by the Australian Broadcasting Corporation to sum up the results of his efforts he replied it was “back to business as usual”.
Natalegawa meant that he had managed to overcome the appearance of ASEAN disarray when the grouping’s foreign ministers were unable to reach agreement on four paragraphs on the South China Sea to be included in a draft joint communique to summarize the results of their meeting. The Cambodia-hosted event represented the first time in the bloc’s 45-year history that

an ASEAN Ministerial Meeting (AMM) failed to agree on a joint statement.
Natalegawa stood alongside Cambodia’s Foreign Minister Hor Namhong when he issued ASEAN’s six-point statement. Hor Namhong, however, could not resist laying the blame for ASEAN’s failure to issue a joint communique on Vietnam and the Philippines, the two ASEAN countries that have clashed most openly with China on contested claims to the South China Sea. Brunei, Malaysia and Indonesia also have disputes with China over particular bits of the maritime area.
The record of the ASEAN Ministerial Meeting (AMM) Retreat, however, tells a different story. According to notes of the discussions drawn up by a participant which this author has reviewed, Cambodia twice rejected attempts by the Philippines, Vietnam and other ASEAN members to include a reference to recent developments in the South China Sea. Each time Cambodia threatened that it would withhold the joint communique.
The South China Sea issue was discussed during the plenary session of the AMM Retreat. The Philippines spoke first and was followed by Thailand, Vietnam, Indonesia, Malaysia, Brunei, Laos, Myanmar, Singapore and Cambodia.
Philippine Foreign Minister Albert Del Rosario described past and current examples of Chinese “expansion and aggression” that prevented “the Philippines from enforcing its laws and forcing the Philippines to retreat from its own Exclusive Economic Zone (EEZ).”
Del Rosario asked rhetorically, “what would be the real value of the Code of Conduct (COC) if we could not uphold the DOC [Declaration on Conduct of Parties]?”, which was first agreed to with China in 2002. Del Rosario ended his intervention stating it was “important that ASEAN’s collective commitment to the [DOC] be reflected in the joint communique of the ASEAN Ministerial Meeting.”
Four other countries directly addressed this point. Vietnam described China’s recent creation of Sansha City over contested South China Sea islands and China National Offshore Oil Company’s invitation for foreign exploration bids in other contested maritime areas as “serious violations of Vietnam’s sovereignty and jurisdiction over its EEZ and Continental Shelf”.
Vietnam argued that the joint communique should reflect this. Indonesia underscored the importance of ASEAN acting with one voice and noted that recent developments were of concern to all ASEAN members. Indonesia endorsed concluding a Code of Conduct and promised to “circulate a non-paper on possible and additional elements of the COC”.
Malaysia endorsed the comments by Indonesia and stressed “We must talk with a single voice; ASEAN must show [its] united voice; [otherwise] our credibility will be undermined.” Malaysia concluded, “We must refer to the situation in the South China Sea, particularly any acts that contravene the international law on EEZ and continental shelves. It is totally unacceptable that we can’t have it in the joint communique. It is important that ASEAN has a clear expression of our concerns on the South China Sea in the joint communique.”
Singapore noted that “recent developments were of special concern” because they raised “novel interpretations of international law that could undermine the entire UNCLOS regime.” Singapore concluded by arguing “it is important that ASEAN has a clear expression of our concerns on the South China Sea in the joint communique … [It would be] damaging to us if we don’t say anything.”
Broken consensus
Until Cambodia spoke, no country took exception to the interventions by the Philippines, Vietnam, Indonesia, Malaysia and Singapore. When it was Cambodia’s turn to speak its foreign minister queried why it was necessary to mention Scarborough Shoal, where China and the Philippines were recently engaged in a two-month stand-off.
He then abruptly declared, “I need to be frank with you, in case we cannot find the way out, Cambodia has no more recourse to deal with this issue. Then, there will be no text at all. We should not try to impose national positions; we should try to reflect the common views in the spirit of compromise.”
At this point the discussion became heated, with both the Philippines and Vietnam continuing to argue their cases. Additional interventions were made by Malaysia, Indonesia and Singapore. The AMM Retreat was brought to an end by Hor Namhong, who declared, “We can never achieve [agreement] even though we stay here for the next four or five hours … If you cannot agree on the text of the joint communique; we have no more recourse to deal with this issue as the Chair of ASEAN.”
Natalegawa correctly pointed out that although no joint communique was issued, ASEAN foreign ministers did reach agreement on the “key elements” of a Code of Conduct in the South China Sea. As a result of his shuttle diplomacy, he said ASEAN foreign ministers agreed to “the early conclusion of a Regional Code of Conduct in the South China Sea”.
Cambodia, in its capacity as ASEAN chair, hosted two informal meetings between ASEAN and Chinese senior officials to discuss the way forward on the COC. China publicly announced that it was ready to enter into formal discussions with ASEAN “when conditions were ripe.”
If all goes to plan, ASEAN and Chinese senior officials will discuss the modalities of their forthcoming discussions. They still need to determine at what level they will meet, how often, and to whom they will report. Formal discussions are scheduled to commence in September and ASEAN officials hope to complete negotiations by November.
Natalegawa’s shuttle diplomacy provided a much-needed boost to ASEAN’s morale. His efforts also helped to dispel the perception outside of Southeast Asia that there was disunity among ASEAN members on how to deal with the South China Sea issue.
More importantly, Indonesia’s intervention served notice to Cambodia that as ASEAN’s chair for 2012 it could not unilaterally control ASEAN’s agenda. Natalegawa’s intervention was unprecedented in taking a leadership role that normally would fall to the ASEAN chair and signaled that Indonesia is willing to play a more proactive role in regional affairs. This is in contrast to the Suharto years when Indonesia, viewed as the natural leader of Southeast Asia, played a more low-key “softly, softly” role.
There could, however, be another meaning behind Natalegawa’s expression that ASEAN is “back to business as usual”. This second meaning could be a vague reference to China’s renewed assertiveness in seeking to exercise its jurisdiction over the South China Sea.
This has taken three forms. First, China has raised Sansha from county to prefecture level and given it administrative responsibility over the Paracel Islands, Macclesfield Bank and Spratly Islands. Indeed, Hainan provincial authorities rushed to appoint local officials to this new unit, and elections will be held to select representatives to the National People’s Congress.
Second, China’s southern Hainan province soon thereafter dispatched 30 trawlers and four escort vessels to fish in the waters in the Spratly Islands. The fleet first fished off Fiery Cross Reef before moving to Johnson South Reef, both contested areas.
Third, and most significantly, China’s Central Military Commission issued a directive establishing a military garrison in Sansha prefecture. This garrison, with its headquarters based at Woody Island, will have responsibility for national defense of an area covering two million square miles of water.
Business as usual, in the second sense, thus could mean that while ASEAN negotiates a COC with Beijing, China can be expected to simultaneously continue to apply pressure and intimidation on both the Philippines and Vietnam and seek other ways to sow discord among the grouping’s 10 members.
Carlyle Thayer is Emeritus Professor at the University of New South Wales at the Australian Defense Force Academy in Canberra.
(Copyright 2012 Asia Times Online (Holdings) Ltd. All rights reserved. Please contact us about sales, syndication and republishing.)



Bản dịch: Thủy Trúc

Gần đây, Bộ trưởng Ngoại giao Indonesia Marty Natalegawa đã thực hiện một chuyến công du ngoại giao con thoi cấp tốc, tới Campuchia, Việt Nam, Philippines, Singapore và Malaysia, để bảo vệ thỏa thuận của khối về Nguyên tắc Sáu Điểm Trên Biển Đông của Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN). Khi được hãng truyền thông Australia (ABC) đề nghị tóm lược kết quả công việc, ông trả lời: “Trở lại với công việc như bình thường thôi”.

Ý ông Natalegawa là, ông đã vượt qua được tình trạng lộn xộn bề ngoài của ASEAN, khi bộ trưởng ngoại giao của các nước trong khối này không thể đạt được thỏa thuận về bốn phần (paragraph) trong vấn đề Biển Đông, cần phải được đưa vào một dự thảo tuyên bố chung để tóm lược kết quả hội nghị của khối. Lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của ASEAN, sự kiện do Campuchia chủ trì này đã bộc lộ việc Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (AMM) không đồng thuận được với nhau về một tuyên bố chung.

Natalegawa đứng bên cạnh Bộ trưởng Ngoại giao Campuchia Hor Namhong khi ông công bố tuyên bố sáu điểm của ASEAN. Tuy nhiên, Hor Namhong thì không thể cưỡng lại chuyện đổ hết mọi tội lỗi trong việc ASEAN không ra được tuyên bố chung cho Việt Nam và Philippines, hai quốc gia ASEAN có đụng độ rõ ràng nhất với Trung Quốc về các yêu sách chủ quyền trên Biển Đông. Brunei, Malaysia và Indonesia cũng có tranh chấp với Trung Quốc về một số địa điểm cụ thể trong khu vực biển này.

Tuy vậy, biên bản Hội nghị Hẹp của ASEAN (AMM Retreat) lại ghi một câu chuyện khác hẳn. Theo các bản ghi nhớ về những cuộc thảo luận do một thành viên tham dự soạn thảo (mà tác giả có viết bài nhận định), Campuchia đã hai lần bác bỏ đề nghị của Philippines, Việt Nam và các thành viên ASEAN – đề nghị có một tham chiếu đến các diễn biến gần đây trên Biển Đông. Lần nào Campuchia cũng đe sẽ hủy tuyên bố chung. Vấn đề Biển Đông đã được thảo luận trong suốt phiên toàn thể của Hội nghị Hẹp của ASEAN. Philippines lên tiếng đầu tiên và sau đó là Thái Lan, Việt Nam, Indonesia, Malaysia, Brunei, Lào, Myanmar, Singapore và Campuchia.

Ngoại trưởng Philippines Albert Del Rosario kể lại những ví dụ trong quá khứ và hiện tại về “sự bành trướng và thái độ hung hăng” của Trung Quốc, đã ngăn cản Philippines “thực thi luật pháp và buộc Philippines phải rút lui khỏi Vùng Đặc quyền Kinh tế (EEZ) của chính mình”.

Ông Del Rosario hùng hồn: “Đâu là giá trị thực sự của bộ Quy tắc Ứng xử (COC) nếu chúng ta không thể gìn giữ DOC [Tuyên bố về Ứng xử của Các bên]?” – văn bản này đã được chính Trung Quốc tán thành đầu tiên vào năm 2002. Del Rosario chấm dứt bài diễn văn can gián của mình với tuyên bố “rất cần phải phản ánh được cam kết tập thể của ASEAN trong tuyên bố chung của Hội nghị Bộ trưởng ASEAN”.

Bốn nước khác cũng trực tiếp đề cập tới vấn đề này. Việt Nam gọi việc Trung Quốc thành lập thành phố Tam Sa gần đây trên các quần đảo tranh chấp ở Biển Đông, và việc Công ty Dầu khí Hải dương Quốc gia Trung Quốc (CNOOC) mời các công ty nước ngoài thầu thăm dò khai thác ở những vùng biển tranh chấp khác, là “vi phạm nghiêm trọng chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam ở EEZ và thềm lục địa của Việt Nam”.

Việt Nam cho rằng tuyên bố chung phải phản ánh được thực tế này. Indonesia nhấn mạnh tầm quan trọng của việc ASEAN hành động theo một tiếng nói thống nhất, và lưu ý các bên rằng những diễn biến gần đây đều gây lo ngại cho tất cả các thành viên ASEAN. Indonesia tán thành ký bộ Quy tắc Ứng xử, và hứa sẽ “lưu hành một bản ghi không chính thức các yếu tố khả thi, bổ sung cho COC”.

Malaysia ủng hộ bình luận của Indonesia và nhấn mạnh: “Chúng ta phải nói một tiếng nói duy nhất; ASEAN phải thể hiện tiếng nói đoàn kết [của mình]; [nếu không] chúng ta sẽ bị mất tín nhiệm”. Malaysia kết luận: “Chúng ta phải nhắc đến tình hình ở Biển Đông, đặc biệt là bất kỳ hành động nào vi phạm luật quốc tế về EEZ và thềm lục địa. Dứt khoát không thể chấp nhận được, nếu chúng ta không đưa được điều đó vào tuyên bố chung. ASEAN cần phải thể hiện rõ ràng quan ngại của mình về Biển Đông, trong bản tuyên bố chung”.

Singapore lưu ý rằng “các diễn biến gần đây đặc biệt đáng lo ngại” bởi vì chúng làm gia tăng “sự diễn giải kỳ lạ luật pháp quốc tế, một sự diễn giải có thể phá hoại hoàn toàn cơ chế UNCLOS”. Singapore kết luận bằng câu nói: “ASEAN cần phải thể hiện rõ ràng quan ngại của mình về Biển Đông, trong bản tuyên bố chung… [Sẽ là] tổn hại cho chúng ta nếu chúng ta không nói gì cả”.

Đồng thuận tan vỡ

Trước khi Campuchia cất tiếng thì không có nước nào phản đối các diễn văn can ngăn của Philippines, Việt Nam, Indonesia, Malaysia và Singapore. Khi đến lượt Campuchia phát biểu, Bộ trưởng Ngoại giao của họ hỏi, tại sao lại cần phải nhắc đến chuyện bãi cạn Scarborough, nơi Trung Quốc và Philippines gần đây có cuộc đụng độ kéo dài hai tháng.

Sau đó, ông bất ngờ tuyên bố: “Tôi phải nói thẳng với các vị, trong trường hợp chúng ta không thể tìm được lối ra, Campuchia không còn lý do gì để đưa vấn đề này ra nữa. Khi đó, sẽ không có văn bản nào hết. Chúng ta không nên cố gắng áp đặt quan điểm quốc gia; chúng ta nên cố gắng phản ánh các quan điểm chung, trên tinh thần dung hòa”.

Đến lúc này, cuộc thảo luận nóng hẳn lên, cả Philippines lẫn Việt Nam đều tiếp tục tranh cãi. Malaysia, Indonesia và Singapore có thêm diễn văn bổ sung. Hội nghị Hẹp của ASEAN kết thúc bằng tuyên bố của Hor Namhong: “Chúng ta không bao giờ có thể đạt được thỏa thuận, cho dù chúng ta có ngồi đây thêm 4 hay 5 tiếng nữa cũng vậy… Nếu các vị không thể nhất trí về nội dung của tuyên bố chung; chúng tôi không còn lý do gì để đưa vấn đề này ra, trên cương vị Chủ tịch ASEAN”.

Natalegawa đã chỉ ra rất đúng, rằng mặc dù không ra được tuyên bố chung, nhưng các bộ trưởng ngoại giao của ASEAN đã đạt được thỏa thuận về “các yếu tố chủ chốt” của một Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông. Kết quả của chuyến ngoại giao con thoi là, ông nói rằng các bộ trưởng ngoại giao của ASEAN đã nhất trí với “bản đầu của một Bộ Quy tắc Ứng xử Khu vực trên Biển Đông”.

Campuchia, với quyền hạn của mình trên cương vị chủ tịch ASEAN, đã tổ chức hai hội nghị không chính thức giữa quan chức cấp cao ASEAN với Trung Quốc để thảo luận con đường trước mắt tiến tới COC. Trung Quốc công khai tuyên bố rằng họ sẵn sàng bước vào thảo luận chính thức với ASEAN “khi các điều kiện chín muồi”.

Nếu tất cả đều đúng theo kế hoạch, quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc sẽ thảo luận về các phương thức (thể thức) cho những cuộc thảo luận sắp tới. Họ vẫn còn cần phải xác định sẽ tiếp xúc với nhau ở cấp nào, thường xuyên hay không, và sẽ báo cáo cho ai. Theo kế hoạch, thảo luận chính thức sẽ bắt đầu vào tháng 9, và giới chức ASEAN hy vọng sẽ kết thúc đàm phán trước tháng 11.

Hoạt động ngoại giao con thoi của ông Natalegawa đã tạo ra một cú hích tinh thần rất cần thiết cho ASEAN. Các nỗ lực của ông cũng đã giúp xua tan khỏi Đông Nam Á quan niệm cho rằng các thành viên ASEAN không thể đoàn kết khi bàn về cách giải quyết vấn đề Biển Đông.

Quan trọng hơn, sự hòa giải (can gián) của Indonesia đã lưu ý Campuchia rằng, với tư cách chủ tịch ASEAN năm 2012, Campuchia không thể đơn phương kiểm soát chương trình nghị sự của ASEAN. Sự can thiệp của Natalegawa là chưa từng có tiền lệ: đảm nhận vai trò lãnh đạo mà thông thường là thuộc về nước chủ tịch ASEAN, và là tín hiệu cho thấy Indonesia sẵn sàng đóng một vai trò chủ động hơn trong các vấn đề khu vực. Điều này trái ngược với những năm tháng dưới thời Suharto, khi Indonesia, vốn được nghiễm nhiên coi là nhà lãnh đạo của Đông Nam Á, giữ một vai trò kiềm chế “mềm yếu” hơn.

Tuy nhiên, đằng sau sự thể hiện của Natalegawa cũng có thể có một ý nghĩa khác, rằng ASEAN đang “trở lại với công việc như bình thường thôi”. Nghĩa thứ hai này có thể là một cách ám chỉ mơ hồ tới thái độ tiếp tục hung hăng của Trung Quốc khi họ tìm cách thực thi quyền tài phán trên Biển Đông.

Có ba hình thức thể hiện. Thứ nhất là, Trung Quốc đã nâng cấp Tam Sa từ một hạt cấp huyện lên cấp tỉnh, và cho nó quy chế hành chính, quản lý quần đảo Hoàng Sa, Trung Sa (bãi Macclesfield) và Trường Sa. Quả thật, chính quyền tỉnh Hải Nam đã khẩn trương chỉ định quan chức địa phương đến đơn vị mới này công tác, và sẽ tổ chức bầu cử để lựa chọn đại biểu vào Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc (tức là Quốc hội – ND).

Thứ hai là, Hải Nam – tỉnh miền nam Trung Quốc – không bao lâu sau đó đã phái 30 tàu cá và bốn tàu hộ tống đến vùng biển thuộc quần đảo Trường Sa. Lúc đầu đội tàu này đánh cá ngoài khơi dải Đá Chữ Thập (Fiery Cross Reef), sau đó di chuyển đến dải Đá Gạc Ma (Johnson South Reef), cả hai đều là vùng biển đang có tranh chấp.

Thứ ba, và quan trọng nhất, là Ủy ban Quân sự Trung ương của Trung Quốc đã ra chỉ thị xây một khu nhà tù quân sự tại đơn vị hành chính Tam Sa. Nhà tù này, với trụ sở đóng tại đảo Phú Lâm (Woody Islands) sẽ có chức năng quốc phòng, bảo vệ cho một khu vực biển có diện tích bao trùm 2 triệu dặm vuông.

Do đó, trở lại công việc như thường lệ, theo nghĩa thứ hai, còn có thể có nghĩa là trong khi ASEAN đàm phán COC với Bắc Kinh, Trung Quốc có lẽ sẽ đồng thời, tiếp tục gây áp lực và đe dọa cả Philippines và Việt Nam, và tìm các cách khác để gieo rắc bất đồng trong 10 nước thành viên của khối ASEAN.

Carlyle Thayer là Giáo sư Danh dự tại Đại học New South Wales, Học viện Quốc phòng Australia ở Canberra.



About Văn Ngọc Thành

Dạy học nên phải học
Bài này đã được đăng trong Archives, Articles, International relations, Teaching và được gắn thẻ , . Đánh dấu đường dẫn tĩnh.

One Response to Behind the scenes of ASEAN’s breakdown (Đằng sau sự tan vỡ của ASEAN)

  1. Pingback: China Approves City Council, Military Base in Disputed Islands – Voice of America (blog) | MaritimeSecurity.Asia

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập: Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Đăng xuất /  Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s